Проверено на актуальность 25 июля 2013 г.

О свободе и регистрации: для граждан России

(Для иностранных граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих в России, подготовлена отдельная справка).

Сейчас для граждан России существует именно регистрация по месту жительства или по месту пребывания. «Прописки» с 1993 года в законе не существует, хотя многие по привычке продолжают называть регистрацию пропиской.

Как было указано в п. 5 Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года № 2-П:

Конституционные права и свободы гарантируются гражданам независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у них жилого помещения для постоянного или временного проживания (места жительства, места пребывания), тем более что государство не связано обязанностью во всех случаях обеспечивать граждан жилыми помещениями.

А в другом Постановлении КС РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П установлено, что

Право на выбор места жительства составляет часть свободы самоопределения личности. Органы государственной власти уполномочены лишь на регистрацию результата акта свободного волеизъявления гражданина при выборе места жительства. Именно поэтому регистрационный учет не может носить разрешительного характера и служить основанием для ограничения права гражданина на выбор места жительства. Уведомительная регистрация гражданина Российской Федерации по месту жительства представляет собой допустимое ограничение права на выбор места жительства и в соответствии со статьей 6 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года обязывает гражданина лишь обратиться к должностному лицу, ответственному за регистрацию, не позднее семи дней со дня прибытия на новое место жительства, предъявив при этом паспорт и документ, являющийся основанием для вселения гражданина в жилое помещение.

Никто не вправе Вас наказывать или ограничивать в правах за то, что Вы живёте без регистрации на садовом участке, в вагончике, палатке, трейлере и любом другом месте, где регистрация по месту жительства по закону невозможна. Если внимательно прочитать законы, то оказывается, что можно спокойно жить в садовом домике без регистрации там. Можно даже без регистрации вообще, если больше негде жить. За это нельзя оштрафовать или ограничить в правах. Почему?

Смотрим Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, ч. 1 ст. 19.15:

Проживание по месту жительства или по месту пребывания гражданина Российской Федерации, обязанного иметь удостоверение личности гражданина (паспорт), без удостоверения личности гражданина (паспорта) или по недействительному удостоверению личности гражданина (паспорту) либо без регистрации по месту пребывания или по месту жительства –

влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей.

Правонарушение по этой статье будет, только если Вы будете жить в том месте, где регистрация по закону возможна и обязательна, но Вы по собственной воле не зарегистрируетесь в положенный срок, или будете жить в том месте без действительного паспорта. КоАП считает нарушением именно «проживание по месту жительства или по месту пребывания» без регистрации или без действительного паспорта.

Никакой другой российский закон также не обязывает человека вообще иметь место жительства, ровно как и место пребывания. Закон лишь говорит человеку: если такое место у тебя есть, и ты законным образом там поселился – будь добр, сообщи государству, по какому адресу тебя искать. Ну а если нет ни места постоянного жительства, ни места временного пребывания – нет и обязанности регистрироваться.

К тому же, «место пребывания» и «место жительства» – это не любые места, где может оказаться человек, а лишь некоторые определённые места, как будет ясно далее. Проживание (пребывание, нахождение) в каком-либо ином месте – не может считаться нарушением закона. Отсутствие регистрации по месту пребывания или по месту жительства вообще – тоже не может считаться нарушением само по себе. КоАП наказывает именно за проживание в месте жительства или пребывания без регистрации, а не за отсутствие штампа о регистрации в паспорте.

Вы не можете быть «без вины виноватым». Принцип вины установлен в ч. 1 ст. 2.1 КоАП:

Административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Деяние (действие либо бездействие) совершается виновно, если у совершающего деяние был выбор – сделать так, как он сделал (нарушив закон) или поступить иначе (соблюдая закон). А если человек не имеет никакой законной возможности проживания в жилом помещении или в ином месте проживания (ни собственного жилья, ни возможности его приобрести или взять его в аренду, или вселиться на иных законных основаниях)? Может ли он зарегистрироваться по месту жительства? от него ли зависит результат? Ясно, что нет. А государство, как отмечал КС РФ, не связано обязанностью обеспечивать всех граждан во всех случаях жилыми помещениями. И, как можно добавить, не обязывает каждого приобретать или иметь жильё – это право, но не обязанность. Тем более, государство не обеспечивает и не гарантирует каждому гражданину наличие средств на покупку или аренду жилого помещения. Значит, не может требовать, чтобы каждый всегда проживал в жилом помещении. И не может вменить в вину отсутствие регистрации по месту жительства вообще.

Это во времена СССР штрафовали за отсутствие прописки, сажали за бродяжничество и тунеядство – но, с другой стороны, молодые люди практически гарантированно получали и рабочие места, и хотя бы комнатку, где можно было бы и жить, и прописаться. Тогдашнее государство брало на себя такие большие социальные обязательства.

Сейчас таких безусловных гарантий даже в Конституции нет. Если прочитать внимательно несколько раз статью 40, то становится понятно, что органы государства, конечно, создают условия и поощряют жилищное строительство, но никакой семье и ни одному человеку собственное жилище хоть когда-нибудь в жизни не обещается. Доступное жильё для малоимущих предоставляется, конечно, из имеющихся фондов и в пределах нормы. Давать достаточный заработок для оплаты аренды жилья никто никому не обязан. Да и вообще возможность законно быть хотя бы в одном жилом помещении не гарантируется, строго говоря.

Уголовная ответственность за бродяжничество в России давно отменена; административной в ныне действующем КоАП-е тоже нет. Осталась статья за вовлечение несовершеннолетнего в занятие бродяжничеством или попрошайничеством (ст. 151 УК РФ), но если родители сами в тяжёлых обстоятельствах или без места жительства, то она к ним не применима. Так что бомжи борзые (БОМЖ БОРЗ – без определённого места жительства и без определённого рода занятий) – явление, конечно, негативное, асоциальное, даже криминогенное – но никак не криминальное, не преступление само по себе. Это, всё-таки, свобода…

В законе РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 года № 5242-I (ред. от 30.12.2012 г.) конкретно сказано, какие места могут быть местами пребывания, какие – местами жительства:

Статья 2. Основные понятия

В целях настоящего Закона под местом пребывания и жительства подразумевается место пребывания и место жительства.

Место пребывания – гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, больница, другое подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, - в которых он проживает временно.

Место жительства – жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом-интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Местом жительства гражданина, относящегося к коренному малочисленному народу Российской Федерации, ведущего кочевой и (или) полукочевой образ жизни и не имеющего места, где он постоянно или преимущественно проживает, в соответствии с настоящим Законом может быть признано одно из поселений, находящихся в муниципальном районе, в границах которого проходят маршруты кочевий данного гражданина.

И это – все места, в которых регистрация граждан РФ возможна и в обязательна. Срок – семь дней со дня прибытия – по новому месту жительства, 90 дней – по месту пребывания. Есть ещё регистрация в воинских частях, культовых зданиях, пароходствах, флотилиях, других особых учреждениях и местах – но это для некоторых категорий граждан. (Постановление Правительства РФ «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию» от 17 июля 1995 г. № 713, в редакции от 21.05.2012 г.; далее – «Правила регистрации»)

В следующей статье того же закона:

Граждане Российской Федерации обязаны регистрироваться по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации. Регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, Конституциями и законами республик в составе Российской Федерации.

В п. 3 Правил регистрации места жительства и пребывания определены немного подробнее:

Местом пребывания является место, где гражданин временно проживает, – гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, больница, туристская база, иное подобное учреждение, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина.

Местом жительства является место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), социального найма, либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, – жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница–приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких и престарелых, дом–интернат для инвалидов, ветеранов и другие), а также иное жилое помещение.

Но и здесь однозначно определено: местом пребывания и местом жительства может быть только жилое помещение или учреждение, предоставляющее места для проживания (более или менее длительного). Никакие другие помещения (складские, промышленные, служебные и др. нежилые) и никакие другие организации местами жительства и пребывания не могут быть.

Долгое время оставался спорным вопрос о том, какое же помещение можно признать жилым. Только ли в жилом доме в черте населённого пункта – или же в любом месте, лишь бы оно было пригодно для постоянного проживания.

Без проблем регистрировали по месту пребывания и жительства только в жилом доме, расположенном:

1. либо на территории населённого пункта;

2. либо на дачном земельном участке за чертой населённого пункта. Такой участок по целевому назначению относится к категории «земли сельскохозяйственного назначения», но его разрешённое использование – «для дачного строительства». Может быть предоставлен или приобретён именно для дачного строительства, как отдельным гражданином, так и дачным некоммерческим объединением граждан.

Только в таких случаях есть возможность зарегистрировать (в органах технической инвентаризации, кадастре недвижимости, ФРС и т.д.) построенный объект именно как жилой дом, а не что-то другое.

В садовых домиках (жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках) долгое время не регистрировали даже тех, кто там жили там годами, построили капитальные отапливаемые жилые дома, пригодные для круглогодичного проживания. Такие дома назывались «жилые строения», а не «жилые дома» – по Федеральному закону «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» от 15.04.1998 № 66-ФЗ (далее – «Закон о садоводствах»).

По вопросу соответствия этого закона Конституции РФ было два постановления Конституционного Суда РФ: от 14.04.2008 № 7-П и от 30.06.2011 № 13-П. В первом была признана законной регистрация на садовых земельных участках в черте населённых пунктов (категория земель (целевое назначение): земли населённых пунктов, разрешённое использование: для ведения садоводства). Во втором – КС РФ признал, что и в садоводствах за пределами населённых пунктов (категория: земли сельскохозяйственного назначения, разрешённое использование: для ведения садоводства) гражданина РФ тоже должны регистрировать по месту жительства, если жилое строение на садовом участке пригодно для постоянного проживания и гражданин реально проживает в нём.

Тот же Суд установил, что место жительства и место пребывания могут быть и вне населённых пунктов (Постановление 30.06.2011 № 13-П):

Кроме того, поскольку право на свободу выбора места жительства не исключает выбор постоянного места жительства, находящегося за пределами населенных пунктов, и поскольку понятия "место пребывания" и "место жительства" определены в Законе Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" вне привязки к населенному пункту, регистрация граждан, при том что она носит обязательный характер, должна осуществляться независимо от местонахождения соответствующего жилого строения (при условии, что оно пригодно для постоянного проживания).

а так же то, что возможность регистрации по месту жительства не зависит от категории земельного участка, на котором возведено жилое строение или жилой дом:

Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", осуществляющий регулирование в публично-правовой сфере регистрации граждан по месту пребывания и жительства, не связывает регистрацию ни с определенным имущественным правом на конкретное жилое строение, ни с целевым назначением земельного участка, на котором оно возведено… регистрация граждан по месту жительства в пригодных для постоянного проживания жилых строениях, расположенных на садовых земельных участках (безотносительно к тому, отнесены они к землям населенных пунктов или землям сельскохозяйственного назначения), сама по себе не может изменить целевое назначение этих земельных участков.

Потому КС РФ признал несоответствующим Конституции запрет на регистрацию в жилых строениях, возведённых на садовых земельных участках. Такой запрет, вынуждающий граждан России регистрироваться фиктивно (не по месту реального жительства) либо жить без регистрации вообще – даже если не приводит к прямому нарушению закона, то создаёт неоправданные затруднения в реализации конституционных прав и исполнении обязанностей граждан, а так же может нанести ущерб законным интересам других лиц и государства.

Органы регистрационного учёта должны регистрировать гражданина, проживающего в пригодном жилом строении. Но эта регистрация по месту жительства не приравнивает садоводство к населённому пункту (Постановление 30.06.2011 № 13-П):

Вместе с тем собственникам таких земельных участков следует учитывать, что регистрация по месту жительства в расположенных на них пригодных для постоянного проживания жилых строениях не приводит к приобретению соответствующей территорией статуса населенного пункта и, следовательно, не возлагает на органы публичной власти обязанности по ее благоустройству, созданию и поддержанию коммунальной, транспортной и иных инфраструктур, за исключением решения вопросов, непосредственно связанных с осуществлением основных прав и свобод человека и гражданина. Поэтому, выбирая в качестве места жительства жилое строение, расположенное на земельном участке, отнесенном к землям сельскохозяйственного назначения, граждане должны осознанно принимать и те возможные неудобства, которые являются следствием проживания вне территории населенных пунктов.

Что тоже вполне понятно: на всей огромной территории Российской Федерации (почти две трети которой составляют Крайний Север и приравненные местности), физически невозможно обеспечить такую же «комфортность проживания», как в населённых пунктах. И государство не может быть обязано это сделать.

Постановления Конституционного Суда действуют непосредственно, не могут быть отменены или изменены и не нуждаются в чьём-либо дополнительном утверждении. Поэтому теперь, если на садовом или дачном земельном участке есть жилой дом или жилое строение, и человек постоянно или преимущественно в нём проживает – он обязан зарегистрироваться там, а местный орган регистрационного учёта (обычно это орган ФМС) обязан его зарегистрировать Независимо от того, где находится это место – в черте населённого пункта или за чертой, на земле сельскохозяйственного назначения.

Остаётся проблема признания постройки жилым строением или домом. Как её возводить, соблюдая действующие СНИП-ы, как её потом регистрировать в Кадастре объектов недвижимости – это отдельная большая тема… Но если это уже сделано, то регистрация по месту жительства в ней и возможна, и обязательна. Так же, как и в жилом доме/квартире в населённом пункте.

Добиться регистрации по месту жительства где-либо ещё удаётся, как правило, только через суд. В суде придётся доказывать, что:

1. Помещение, в котором проживает гражданин, является жилым;

2. Проживание носит постоянный либо преимущественный характер (данное обстоятельство может быть подтверждено различными видами доказательств, в том числе свидетельскими показаниями)

3. Имеются предусмотренные законом основания для проживания в данном помещении (аренда, найм, поднайм, собственность или другие основания (например, безвозмездное пользование));

4. Необходимо помнить, что в соответствии с ч. 1 ст. 131 ГК РФ: Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государственной регистрации в едином государственном реестре органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимость и сделок с ней. Регистрации подлежат: право собственности, право хозяйственного ведения, право оперативного управления, право пожизненного наследуемого владения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными законами.

Подтверждение всех вышеупомянутых обстоятельств должно являться достаточным основанием для установления в судебном порядке юридического факта места жительства.

Но, как было сказано раньше, законное нахождение там, где регистрацию сделать нельзя, в течение любого времени – не является правонарушением.

Нахождение там же без регистрации вообще – на практике может создавать определённые трудности с оформлением некоторых документов, но это тоже не нарушение закона и не основание для штрафа, задержания, выселения, принудительного перемещения или иного наказания.

С уважением, Александр Румега.